Par Camille Grand, directeur de la Fondation pour la Recherche stratégique

Concept stratégique : rappel

A Lisbonne, les 19 et 20 novembre, les vingt-huit chefs d’Etat et de gouvernement de l’Alliance atlantique vont clore une séquence ouverte lors du Sommet de Strasbourg-Kehl en avril 2009. L’Otan doit en effet adopter à la fois un nouveau Concept stratégique, un plan de réforme ambitieux et une importante série de décisions pour l’avenir de l’Alliance.

Le nouveau Concept stratégique doit se substituer à celui de 1999 et aura pour objectif de faire entrer l’Otan de plain-pied dans le XXIe siècle. Pour la première fois, il a été le fruit d’un processus original en deux temps.

De l’été 2009 au printemps 2010, les travaux du Groupe des experts présidé par Madeleine Albright ont permis, à travers un processus ouvert associant tous les Alliés et les pays partenaires, d’ouvrir la voie à un consensus sur le futur Concept stratégique. Le rapport remis le 17 mai 2010 par le Groupe des experts a permis de clore un certain nombre de vrais et de faux débats sur l’état de l’Alliance, en formulant des recommandations concrètes sur l’équilibre entre défense territoriale et nouvelles menaces et l’importance confirmée de l’article 5 :

– Sur le développement des consultations politiques au sein de l’Alliance, et le caractère indispensable de profondes réformes du fonctionnement interne de l’Alliance. 

– Sur les relations Otan-Russie en proposant une approche associant réengagement de Moscou et réassurance des Alliés.

– Sur le caractère essentiel pour l’Otan de nouer des partenariats avec d’autres organisations, comme l’UE ou l’Onu, pour faire face aux crises.

– Sur la place confirmée de la dissuasion et le rôle à venir des défenses antimissiles, sur la prise en compte des nouvelles menaces (cyber-attaques en particulier).

– Sur la nécessité de maintenir un effort budgétaire et capacitaire.

Au-delà de ces recommandations précises, le rapport du «groupe Albright» et tout le processus ouvert (séminaires, consultations multiples avec les Alliés et au-delà) qui l’a accompagné ont surtout contribué à restaurer une forme de vision commune dans une Alliance secouée par les difficultés en Afghanistan, la crise géorgienne de 2008 et les difficultés budgétaires liées à la crise économique et financière.

Dans un second temps et depuis le printemps 2010, le processus d’élaboration du Concept stratégique est devenu plus classique avec la préparation, au cours de l’été, d’un texte assez bref par le secrétaire général, Anders Fogh Rassmussen, texte encore en cours de finalisation entre les Alliés à la veille du Sommet. Il semble que ce texte s’appuie largement sur l’esprit et les recommandations du Groupe des experts auquel le secrétaire général fait régulièrement référence dans ses interventions publiques. Il conviendra d’examiner avec soin quels points d’équilibre ont pu être trouvés sur quelques points sensibles dans un document qui devra recueillir le consensus des 28 Alliés.

Les points débattus

Parmi les points qui ont donné lieu aux débats les plus intéressants et les plus vifs, au cours du processus d’élaboration du Concept stratégique, figurent en particulier :

La question de la relation avec la Russie : les Alliés restent partagés entre ceux qui perçoivent encore la Russie comme une menace et ceux qui voient en elle avant tout un partenaire, alors que la présence annoncée du président Medvedev à Lisbonne, pour un sommet Otan-Russie, semble indiquer que Moscou joue le jeu du «reset» ;

La question des relations entre l’Union européenne et l’Alliance : alors que les deux organisations comptent 21 Etats membres en commun, les relations institutionnelles entre UE et Otan restent compliquées, voire impossibles, compte tenu des blocages turc et chypriote, ce qui est presque unanimement déploré ;

La question nucléaire, enfin, donne lieu à un débat souvent très vif entre les partisans du statu quo, dont les puissances nucléaires, et ceux parmi les Alliés, menés par l’Allemagne (avec la Norvège, les Pays-Bas et la Belgique), qui veulent voir l’Alliance plus engagée en faveur du désarmement nucléaire.

Si, sur le premier point, l’approche du rapport Albright a sans doute permis de réconcilier des vues à l’origine nettement divergentes, le concept stratégique ne sera sans doute pas l’occasion d’avancées très significatives sur le second point, tant le dossier semble bloqué, ce qui est regrettable, même si les deux organisations s’accommodent depuis une décennie de ces problèmes.

Otan, Alliance nucléaire

Enfin, la question nucléaire paraît plus grave et plus profonde, tant elle révèle potentiellement une divergence de fond sur l’un des piliers de la stratégie de l’Alliance depuis des décennies. L’Alliance est une alliance nucléaire depuis ses origines et la dissuasion fait, de manière intrinsèque, partie de l’ADN de l’Otan. En gardant en tête le fait que les arsenaux nucléaires de l’Otan représentent une infime fraction des stocks déployés pendant la guerre froide (quelques centaines d’armes nucléaires d’un seul type contre quelques dizaines de milliers d’armes nucléaires américaines de 18 types différents stationnées en Europe pendant la Guerre froide), la question est donc de savoir jusqu’où l’Alliance doit aller dans sa quasi dénucléarisation, à la fois au plan pratique (en-dessous de quel seuil la dissuasion élargie et le partage nucléaire perdent-ils leur sens ?) et au plan intellectuel et doctrinal (la dissuasion est-elle une relique de la guerre froide vouée à disparaître ou demeure-t-elle une mission essentielle pour l’Alliance soutenue par l’ensemble des Alliés ?).

Le débat est encore compliqué par le fait qu’il se relie à l’une des nouveautés annoncées de Lisbonne, le choix d’avancer vers une défense antimissile du territoire de l’Alliance en complément de la dissuasion, à moins qu’il ne s’agisse d’un «substitut», comme le suggèrent certains Alliés. Si, sans nul doute, les Alliés trouveront un «langage» de compromis, il est cependant certain que ce débat laissera des traces, en particulier dans le cadre franco-allemand.

Regard prospectif

Au-delà d’un concept stratégique qui devra être jugé dans la durée (sa durée de vie est d’environ une décennie), le Sommet de Lisbonne doit également adopter d’autres documents ou décisions importantes qui contribuent presque autant à l’émergence de « l’Otan 3.0 » que le secrétaire général appelle de ses vœux (après l’Otan 1.0 de la Guerre froide et celui 2.0 de l’après-Guerre froide). Outre une importante réunion des contributeurs en Afghanistan, qui doit être l’occasion d’une première évaluation des résultats de la stratégie mise en place cette année, et des premiers pas de «l’Afghanisation» du conflit et d’un transfert de responsabilités accrues, le Sommet de Lisbonne doit aussi adopter un premier paquet de réformes importantes des structures civiles et militaires, réduisant les effectifs des états-majors et simplifiant le fonctionnement du Secrétariat international et des multiples agences avec pour objectif affiché l’obtention d’économies significatives. La localisation définitive des états-majors qui subsisteront fera l’objet d’âpres discussions à venir.

Enfin, le principe qui semble arrêté d’avancer vers une défense anti­missile du territoire est un choix stratégique majeur, dont les implications budgétaires et stratégiques n’ont sans doute pas encore été complètement évaluées, le coût de 200 millions d’euros avancé par le secrétaire général ne prenant en compte que le commandement et le contrôle d’un système encore largement à définir au-delà de l’apport en nature annoncé par les Etats-Unis dans le cadre de la nouvelle approche américaine définie en septembre 2009. L’articulation avec la dissuasion, comme la définition de la menace et la relation avec la Russie montrent les implications politiques de cet ambitieux projet.

Lisbonne marquera une étape importante dans l’adaptation d’une alliance qui couvre 900 millions d’habitants et assure le lien transatlantique, mais, in fine, il n’est pas assuré que l’Otan demeure cet acteur militaire sans rival, tant la pression budgétaire est forte sur les Etats membres, qui semblent pour beaucoup en voie de démilitarisation. C’est à cette aune que l’on saura si l’Otan 3.0 ne connaîtra pas le sort d’une des multiples versions d’un logiciel à succès.

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